大略攻克地表积的四分之一,是《合同》第十二片段新建的一种海洋制度

直接原因:不满海底采矿规定

[1]吴慧,国际关系学院副校长,教授,博士生导师;中国海洋法学会副会长,北京国际法学会会长。

1983年3月10日,里根总统发表“美国海洋政策声明”:尽管美国不是1982年《公约》的缔约国,但承认此《公约》中有关航海权和航空权的规定反映了习惯法,并按照《公约》中除深海床采矿规定以外的规定行事。他强调:第一,美国打算接受并按照传统习惯中使用海洋的利益均衡原则行事,例如航行权和航空权。第二,美国将在全球海域依据《公约》反映出来的利益均衡原则行使和坚持其航行和飞越自由和权利。

《深海法》的内容以“区域”及其资源是全人类的共同继承财产作为基本原则,与《海洋法公约》、《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》以及国际海底管理局制订的相关规章等国际法律法规进行了对应衔接。在中国之前,国际上虽然已有不少国家制定了相关国内立法,但却未必具有公共参照作用。[11]而我国在《深海法》中多次提及国际合作、和平利用、保护人权等原则,这亦是《联合国宪章》的基本要求。《海洋法公约》第138条规定:“各国对于‘区域’的一般行为,应按照本部分的规定、《联合国宪章》所载原则,以及其他国际法规则,以利维持和平与安全,促进国际合作和相互了解”。《深海法》的内容为其他缔约国的后续立法活动起到了良好的表率与示范作用。

为确保《公约》的普遍性,77国集团主动宣布愿意无条件对话解决分歧。1994年达成的《关于执行1982年12月10日第十一部分的协定》,对《公约》第十一部分做了实质修改:取消了强制性技术转让制度、缔约国对企业部的活动提供资金资助的规定、审查会议的设置,生产限额制度;还修改了“管理局”的决策机制,并在深海海床采矿决策小组中为美国保留了一个永久的席位。

一、我国履行《联合国海洋法公约》义务的体现

反对《公约》确立的国际海底区域制度是美国拒绝加入《公约》的直接理由。国际海底制度事关美国的安全利益,多位美国总统都十分关注这个问题。第三次海洋会议召开初期,美国积极参与整个《公约》草案拟定,其海底政策转向如何在联合国范围内安排具体的资源开发机制,以技术和资本优势确立对深海海底资源的分配主导权和利益垄断。可以说,美国对《公约》“国际海底区域制度”是抱有很大期望的。但是,由于根本理念的差异,在国际海底归属及其资源分配这一攸关海洋秩序面貌的核心问题上,美国与大多数国家争斗逐渐尖锐。美国国内对《公约》的反对意见也会在会议后期日盛,并占据上风。里根总统于1982年7月9日明确表示,“《公约》关于深层海底矿藏开发部分不符合美国的目标。”

[11]项雪平:《中国深海采矿立法探析——以国际海底区域采矿规则的晚近发展为基础》,《法治研究》2014年第11期,第75页。

同时美国认为,它可以依据习惯去享受《公约》所确立的权利,而不必承担《公约》所确立的义务,因此加入《公约》基本上没有必要。

四、我国遵守国际法的形象与海洋权益的维护

1982年4月30日,第三次联合国海洋法会议以130票赞成、4票反对、17票弃权,通过了被誉为当今世界“海洋宪章”的《联合国海洋法公约》。美国是四个反对国之一。《公约》于1994年11月16日生效,迄今已有包括中国在内的167个缔约方,而美国仍未加入。

根据《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》第26条规定:“核准的勘探工作计划的期限应为15年。勘探工作计划期满时,承包者应申请开发工作计划,除非承包者已经提出申请,或已获准延长勘探工作计划,或决定放弃其在勘探工作计划所涉区域的权利”。2015年7月23日,国际海底管理局理事会在第21届会议中作出了《依照<关于执行1982年12月10日联合国海洋法公约第十一部分的协定>附件第1节第9段延长已核准勘探工作计划期限的程序和标准》的决定。[9]因此,我国2001年签订的多金属结核勘探合同今年即将到期,届时如果商业开发条件成熟,或可能转入开发阶段。而我国现行的相关法律,如《中华人民共和国矿产资源法》等,不仅在范围上并不涉及“区域”,而且也难以适用具有投资大、周期长、风险高等特征的“区域”活动。[10]因此,《深海法》可谓应时而生。

当今,美国反对加入《公约》者的论调往往是:加入《公约》有损国家主权、危害国家安全、损害国家利益,体现了美国各界对《公约》可能带来的不利影响的担心。可如果不加入《公约》,美国该怎样保障《公约》赋予缔约国的诸种权利?

《海洋法公约》第139条第1款规定:“缔约国应有责任确保‘区域’内活动,不论是由缔约国、国营企业、或具有缔约国国籍的自然人或法人所从事者,一律依照本部分进行”。第153条第4款规定:“缔约国应按照第139条采取一切必要措施,协助管理局确保这些规定得到遵守”。一部国际公约若要在缔约国国内予以实施,一般需要国内立法通过转化或采纳两种途径方可实现,《海洋法公约》中所指的“一切必要措施”当然包括国内立法。《深海法》是我国作为缔约国履行义务的体现。

可以说,这一结果基本上满足了以美国为首的工业大国提出的反对意见,符合美国经济利益和海洋政策。此后,法、英、德、加等国陆续加入了《公约》,克林顿政府也签署了修改后的《公约》。但是,美国国会仍拒绝批准加入《公约》。

一直以来,我国始终坚持以一个严格遵守国际法律规则的大国形象出现在国际社会之中,并为国际法律规则的制定贡献了许多力量,例如中国大洋协会实施的“深海环境基线及其自然变化”计划,便曾得到国际海底管理局和所有投资者的赞同,该研究成果在国际海底管理局“环境准则”的修订中发挥了积极作用。[13]此外,在我国参与的历届国际海底管理局的会议中,我方代表团更是提出了大量富有见解与成效的发言。《深海法》的出台正是再次表明了我国始终坚持遵循国际法的立场。

美国对《公约》的态度还体现出了合则用、不合则废的海洋霸权心态。比如,由于担心《公约》发展趋势不确定性可能会增加对美国利益的负面影响,进而挑战美国主导的海洋霸权地位,即使美国的“挺”《公约》者在进行作证时,也建议未来如果利益受到严重威胁,美国可以退出公约。

《深海法》虽然只有29条,但范围全面且具有特色。在目前的相关国内立法中,惯行作法均是先以基本法提供原则性指导,然后通过配套制度进行具体落实。例如美国、德国、英国等在该领域立法较为先进的国家均是采取了这种立法模式。《深海法》中全面涵盖了“勘探与开发”、“环境保护”、“科学技术研究与资源调查”、“监督检查”与“法律责任”几个在《海洋法公约》中所要求的部分,不仅将对人权保护的要求渗透在整部法律条文之中,更是囊括了《海洋法公约》“区域”制度部分并未涉及的保护深海生物多样性以及税收等问题。此外,本法在《海洋法公约》的要求下详细规定了“监督检查”与“法律责任”,并将“海洋技术研究”部分发展成为“科学技术研究与资源调查”。因此,《深海法》是一部符合《海洋法公约》要求,并具有科学性与创新性的立法,其对“区域”国际立法的发展具有推动意义。

霸权行径:肆意挑战他国主权

[2]金建才:《走向深海大洋是建设海洋强国的必然选择》,《海洋开发与管理》2012年第12期,第24页。

当然,美国不加入《公约》也有复杂的历史和政治经济背景,是多种力量、利益博弈的结果,比如政府更迭、选举年政治、府院关系、政党之争,还有单边主义政策与新保守主义意识形态作祟。但是,透过现象看本质,表象的背后隐藏着霸权主义下的美国国家利益与国际海洋新秩序的博弈。

[5]吴晶晶:《规范深海资源勘探开发,维护全人类共同利益——就<深海法>专访国家海洋局副局长孙书贤》,新华网2016年2月26日发布,

实践中,美国就是以军事手段维护海洋霸权利益的。美国1979年抢在《公约》签订之前,制定了所谓的“航海自由计划”海洋要求。1983年的海洋政策声明强调:“美国政府不会默许其他国家单方面地限制国际社会在公海航海和飞越方面的权利和自由的行动,也包括有关公海的其他使用权。”

[4]
这是国际海洋法法庭海底争端分庭受理的“国家担保个人和实体在‘区域’内活动的责任和义务的咨询意见”案,2011年2月法庭发表了咨询意见。

真实企图:享受权利规避义务

[9]国际海底管理局理事会:《国际海底管理局理事会有关根据<关于执行1982年12月10日联合国海洋法公约第十一部分的协定>附件第1节第9段延长已核准勘探工作计划期限的程序和标准的决定》,

既然如此,那美国为什么仍不加入公约呢?

[3]思源:《中国大洋勘探历程》,《海洋世界》2007年第1期,第13页。

在《公约》确立的国际海底制度基本定型后,美国转而寻求在《公约》之外构建独立的国际海底资源开发管控体系,意图为美国提供能够规避《公约》约束的政策选择:一方面,于1980年制定了《深海海底固体矿物资源法》,为在不批准《公约》的情况下保护美国的海底利益做准备;另一方面,在1982年、1984年与一些西方发达工业国家先后签订《关于深海海底多金属集合矿暂时安排的协定》《关于深海海底问题的临时谅解》,确保在发达国家内部形成有效的海底资源开发机制从而能与《公约》相抗衡。

[16]金建才:《走向深海大洋是建设海洋强国的必然选择》,《海洋开发与管理》2012年第12期,第24页。

是美国从一开始就不积极吗?非也!实际上,美国在第三次海洋法会议期间,积极参与了《公约》整个起草过程,主导了议题设置、规则确定,是会议的主要发起国、主要谈判国。是美国后来不热心了吗?也不是!从克林顿到小布什再到奥巴马,几任美国政府都曾推动国会批准《公约》。当今美国的国务院、五角大楼、海军、产业界甚至众多的国会议员也都认为加入《公约》更有利于维护美国利益,是大势所趋。既然如此,作为一个海洋强国,一个活跃与国际海洋法领域的唯一超级大国,美国为什么当时不签署、至今仍不加入《公约》呢?

二、满足我国目前现实情况的立法需求

美国还声称,其早已通过总统声明、国内立法及互惠条约等方式对专属经济区、大陆架及外大陆架的海床、底土等进行全面、有效的管理与控制。而且,美国也是国际海事组织的理事国、北极理事会的创始成员国、南极条约的协商国,并不断加强与国际海底管理局等国际组织的合作。故而,美国认为自己在事实上享受着与《公约》有关全部海洋权利,却不需要承担相应的义务;而如果加入《公约》反而会受条约义务和一些规则的限制。

深海海底区域是指国家管辖海域以外的海床、洋底及其底土,面积约为2.517亿平方公里,约占地球表面积的49%,该区域内蕴藏着丰富的资源,不仅有大量的油气、天然气水合物等能源资源,还有丰富的多金属结核、多金属硫化物、富钴铁锰结壳等金属矿产资源以及庞大的生物基因资源。[2]我国镍、钴、铜、锰的储量分别占世界储量的6%、0.1%、4.9%和1.4%,据专家预计,到2020年,我国45种主要矿产将有21种矿产难以保证需求。[3]同时,我国不仅是《联合国海洋法公约》的缔约国,亦是“区域”活动承包者的担保国。无论是出于条约义务,还是资源需求,中国均有必要进行立法以规制相关活动。

可具有讽刺的是,作为海南域外国家和《公约》非缔约国,美国为推行其亚太战略、强行介入南海争端,却试图借助《公约》强化其介入之法理和道义地位。然而,从法理上讲,作为非缔约国的美国,无权与中国谈条约义务,甚至还侵犯了中国主权;从道义上看,美国为了本国海洋霸权利益,拒绝加入《公约》,却以《公约》为幌子,干涉他国关系,充分暴露其强权政治和霸权主义行径。

[15]莫杰:《中国大洋矿产资源勘察进展概况》,《海洋地质动态》2000年第3期,第7页。

美国奉行实力主义。它认为《公约》的规定既已构成习惯法,就可以通过援引惯例法来维护自由航行权;一旦法律权得不到保障,美国海军可通过武力或武力威胁来解决。有反《公约》者就强调:真正支撑美国航行自由和海洋权利的是海军实力,维护海洋权益的最有效办法是国务院的有利介入和军舰的持续活动;既然这样,美国为什么要加入《公约》?

[6]田小明:《中国获得国际海底多金属结核矿区——我国大洋事业的标志性成就》,《中国海洋报》2009年12月29日第4版。

从根本上说,美国不加入《公约》,是基于维护其海洋霸权利益的考虑。从国际海洋制度建立的历史脉络看,显然是发展中国家首先抢占了为《公约》提供“蓝本”的先机,而最终《公约》也体现了发展中国家利益需求。这让美国不满于自身海洋霸权地位遭到的挑战和国际海底开发制度霸权优势的丧失。

我国早在20世纪70年代就开始对“区域”展开探索活动。1991年,我国成为继苏联、法国、日本和印度之后第五个国际海底先驱投资者,获得了15万平方公里的多金属结核开辟区。[6]2001年,中国大洋矿产资源研究开发协会和国际海底管理局签订了位于东北太平洋的7.5万平方公里多金属结核勘探合同矿区。2011年,签订了位于西南印度洋的1万多平方公里多金属硫化物矿区。2014年,签订了位于西北太平洋海山区的3000平方公里富钴铁锰结壳矿区。我国是世界上首个拥有3种主要国际海底矿产资源专属勘探矿区的国家。[7]而在2015年,国际海底管理局理事会又通过决议核准了中国五矿集团公司提出的位于东北太平洋的约7.3万平方公里多金属结核资源勘探矿区申请。[8]因此,我国在“区域”勘探活动方面一直处于世界领先地位,《深海法》是与我国相关活动配套跟进的必须举措。

“航行自有计划”自宣布以来,得到了国防部和国务院的贯彻实施。自1979年以来,美军军舰和军用飞机已经不顾超过35个国家的反对声明,在各个海域行使了他们的“权利和自由”,而且他们平均每年都会引发30-40个反对声明。尽管近十多年由于财政原因,美国“航行自由计划”挑战国家有所减少,但是挑战了中国、阿根廷、巴西、印度、利比亚等19个国家的领海主张,2015年则挑战了包括中国在内的13个国家。

[14]刘宗义:《中国勘探印度洋完全出于和平目的》,《中国海洋报》2011年12月16日第4版。

对《公约》的规定,美国表示了强烈不满。第一,美国反对国际管理局理事会席位设置及大会、理事会表决机制,认为其不能确保美国在“区域”事项决策中发挥足够影响。第二,美国反对“审查会议”的功能安排,不满于《公约》可以在美国不同意的情况下,就能改变深海采矿制度的结构、向成员国增加新的义务;反对《公约》对发达国家向“管理局”企业部提供贷款的比例安排,因为这意味着美国提供的贷款数额最多。第三,美国认为“区域”实行“平行开发制”,使企业部在早期成为一个享有特殊优势的竞争者;认为《公约》赋予了开采者向发展中国家无偿转让深海采矿技术的“强制性技术转让”义务,却未对发达国家的研发投入给予足够补偿;认为“生产限额政策”与自由市场经济不符,损害美国经济利益。

早在1970年第25届联合国大会通过的《关于各国管辖范围之外海床洋底及其底土的原则宣言》中就对保护“区域”环境的问题进行了规定。之后,《海洋法公约》第十二部分“海洋环境的保护和保全”中对缔约国应立法保护海洋环境提出了具体要求,例如第209条第2款规定:“在本节有关规定的限制下,各国应制定法律和规章,以防止、减少和控制由悬挂其旗帜或在其国内登记或在其权力下经营的船只、设施、结构和其他装置所进行的‘区域’内活动造成对海洋环境的污染”。而在国际海底管理局制定的三个勘探规章中对海洋环境保护提出了更高要求,例如纳入了风险预防原则与环境最佳做法、扩大了履行义务的主体、要求进行环境影响评价等。维护“区域”环境实际上便是在维护全人类的共同利益,《深海法》不仅是我国作为缔约国履行义务的体现,亦是我国作为国际社会成员所尽的一份责任。

“区域”是《公约》第十一部分新建的一种海洋制度,它将国家管辖范围以外的海洋底土及其资源规定为“人类的公共继承资产”,建立“国际海底管理局”代表全人类进行管理。

[12]中华人民共和国常驻国际海底管理局代表处:《国际海底管理局发布开发活动规章框架草案》,

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《海洋法公约》附件三《探矿、勘探和开发的基本条件》第4条第4款规定:“担保国应按照第139条,负责在其法律制度范围内,确保所担保的承包者应依据合同条款及其在本公约下的义务进行‘区域’内活动”。《海洋法公约》第139条第2款以及国际海洋法法庭在其第17号案[4]中的咨询意见都表明:如果担保国已经采取了法律、规章和行政措施等一切必要和适当的措施,确保承包者有效履行合同义务,可以免除担保国的法律和赔偿责任。如果担保国未履行义务的,则应对承包者所造成的损害承担责任。因此,《深海法》是我国作为担保国履行义务以及免除相关责任的基础。


早在中国大洋矿产资源研究开发协会与国际海底管理局签署《多金属硫化物矿区勘探合同》之时,曾引起印度国内媒体和有关政府部门的激烈反应,并发出指责中国的声音。[14]随着国力的逐步强大,我国近些年在深海的活动已经在国际上引发了诸如“深海威胁论”等不良舆论。然而,自20世纪60年代以来,
美、英、德、日、苏等国就已陆续开展深海多金属结核资源的勘查活动,
至80年代初,
国际海底最具有商业开采潜力近280万平方公里的太平洋多金属结核资源产出区几乎已被分割完毕。[15]因此,这些舆论的出现只是部分妄图阻碍中国深海事业发展国家的阴谋。《深海法》的出台实际上是中国在向世界宣布:我们不仅正在进行“区域”活动,而且将在国际法的允许以及国内法的规范下进一步加大向深海迈进的步伐。

[7]陈瑜:《大洋协会和国家海底管理局29日签订我国第三份国际海底勘探合同——中国与深海的“第三次握手”》,《科技日报》2014年4月30日第3版。

[13]思源:《中国大洋勘探历程》,《海洋世界》2007年第1期,第13页。

据统计,截至目前,国际海底管理局共核准包括中国、俄罗斯、英国、德国、法国、印度、日本、韩国等国的勘探申请27份,其中多金属结核17份、多金属硫化物6份、富钴结壳4份。包括美国、英国、法国、德国、日本、捷克、库克群岛、斐济、汤加、新加坡、比利时等在内的14个国家已完成了专门针对深海资源勘探开发的国内立法。[5]而主要由瑙鲁、基里巴斯、汤加、库克群岛等太平洋岛国所组成的太平洋共同体也在2012年联合发布了《太平洋-非洲-加勒比-太平洋国家区域深海矿产资源勘探、开发的立法和管理框架》。上述之中有超过一半数量的国家是“区域”活动的承包者或担保国。因此,《深海法》的出台顺应了当前国际立法趋势。

国际海底管理局至今已制订了3个规章,分别为2000年通过的《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》、2010年的《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》和2012年的《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》。这些规章出现的背后均源于“区域”活动形势发展的需要。《延长已核准勘探工作计划期限的程序和标准》的出台亦是因为中国大洋矿产资源研究开发协会、国际海洋金属联合组织、俄罗斯海洋地质作业南方生产协会、韩国政府、日本深海资源开发公司、法国海洋开发研究院以及印度政府几个承包者的勘探合同将在2016/2017年到期所导致。因此,制定与开发活动有关的规章将是国际社会当前共同面临的问题,例如国际海底管理局在2015年3月13日已发布了《“区域”内多金属结核开发活动规章框架草案》的报告。[12]《深海法》中不仅包括与勘探活动有关的内容,尚包括了与开发活动有关的规则,其对相关国际立法的制定可起到促进作用。

[10]张丹:《积极推进大洋立法》,《中国海洋报》2015年1月6日第3版。

三、对国际海洋立法的发展具有重大促进意义

[8]中华人民共和国常驻国际海底管理局代表处:《中国获东太平洋海底7万多平方公里专属勘探矿区》,

2016年2月26日,《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》经第十二届全国人大常委会第十九次会议审议通过,并将于5月1日正式实施。相比世界其他国家,我国出台该法的时间并不算早,国内各界对此早已经是“千呼万唤”,但其在此时出现,对我国履行国际义务及促进国际法的发展却可谓像“映日荷花”一般之恰如其分。

随着人类社会的发展,资源的需求与技术的提升已经使“区域”的战略地位受到世界各国的密切关注,国际社会对有关“区域”事务的讨论,尤其是在相关法律规则的设置问题上日益活跃,[16]而我国也是重要的参与者。1996年,我国当选为管理局B组首届理事会成员,并于2000年获得连任。2004年,我国又成功当选为A组理事会成员。作为管理局的主要成员,我国在管理局以及“区域”各项规章制定过程中均发挥过重要作用。[17]然而,缺乏相关国内立法一直是我们的一个短板。因此,《深海法》的出台弥补了我国在该方面的不足,有利于提升我国在参与相关讨论时的话语权和影响力,而这对我国未来争取将符合本国利益的规则纳入“区域”制度之中有着不可估量的深远意义。

[17]张湘兰、叶泉:《中国国际海底区域开发立法探析》,《法学杂志》2012年第8期,第73页。

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