美方今年出台的,在美国国防部长卡特提出对中国加速兴建岛礁行动做出回应之后

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美国海军驱逐舰“拉森号”

自去年以来,美国海军驱逐舰在南沙和西沙的两次闯入行动,一方面有传统的国际政治博弈、地缘政治背景,另一方面也有美国国内政治的因素,特别是军费预算“蛋糕”的争夺。前者因素需要重视,但后者因素也同样不能忽略。

  在长达数月的传闻与猜测之中,经美国总统奥巴马批准,北京时间10月27日,美国海军“拉森”号驱逐舰驶入南沙群岛渚碧礁十二海里领海,并随后靠近美济礁巡航。美国国防部长卡特表示此次巡航属于“航行自由”行动(Freedom
of Navigation,
FON)的一部分,符合国际法,并表示此类巡航在今后还有可能常态化,美国海军也有可能派遣航母驶入南海相关海域。

美国国防部近日发布了《中国军力和安全发展报告》。这是美方自2000年以来连续第16年发表所谓的“中国军力报告”。中国国防部新闻发言人耿雁生日前就美发表2015年度的“中国军力报告”称,这份报告罔顾事实,继续渲染“中国军事威胁”的陈词滥调。中方对此表示坚决反对。今年的“报告”与以往相比增加了什么内容?美国一再发布所谓的“中国军力报告”有何战略企图?就相关话题,记者采访了军事专家宋晓军。

近年来,美国中央政府财政面临相当沉重的压力。2015年,奥巴马与国会达成了突破债务上限协议,但期限只有2年。如果按照现在的预算方案,在今后5年中,美国军费将只能保持在5000亿美元左右,这与此前相比无疑有较大落差。根据美国国会预算委员会1月中旬发布的数据,未来15年,美国军费缺口将达到3800亿美元。而对于军队的正常运转而言,至少要补上其中的40%。但是,这40%都要获得国会的批准。

  美国此举被外界视为对中国在南沙群岛主权的挑战:美国政府长期以来认为包括渚碧礁、美济礁在内的南沙岛屿属于暗礁,而中国围绕这些岛礁构筑的人工陆地不构成领土范围。简而言之,美国政府的观点认为在渚碧礁十二海里范围内巡航是行使国际海域的自由航行权。

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美国军方领导人必然要考虑争取预算,而争取预算需要“抓手”。在美国各军种中,海军实力较强,人数众多,在预算总体规模“硬约束”下,海军必须找一个出口,以对抗军费总盘子的“缩水”。在南海的行动,可以视为这种“出口”之一。“中国威胁论”显然是一个借口,其目的无非是要打造一个假想敌,以让国会相信增加军费的必要性。至于非要选择中国作为假想敌,无非是因为中国的“硬指标”符合假想对手的各种要求——综合国力、经济体量、军事力量,以及国产航母、南沙建设等“符号”。

  白宫、国会、军方,各有各的态度

美国国防部发布的2013年有关中国军事动向的年度报告,整篇报告渲染“中国军事威胁”的特点明显

而在涉华议题中,军方之所以选择南海,是因为其与奥巴马的需求有重合之处。在任期临近结束之际,奥巴马需要留下外交遗产,但同时也不愿意闹出大的风波。同样是在中国周边,如果在东海生事,一方面风险大、容易擦枪走火,另一方面涉事国家少,不容易形成国际效应。而在南海生事时,由于当事国众多,美方的大小动作都可以吸引更多“人气”,形成能够引发社会关注的国际热点。同时,在南海对峙的风险也远远小于东海。

  路透社28日消息则称,在美国国防部长卡特提出对中国加速兴建岛礁行动做出回应之后,美国国防部早在今年5月中旬就考虑向南海岛礁附近派遣军机和军舰巡航,以宣示自由航行的原则。但是,白宫和国务院迟迟不批准执行这项计划,令一些国防官员感到焦急和不满。尽管这被网友笑称为:“观海同志尽力了”,但也足见在南海问题上,白宫、国会和美国军方的态度并不是完全一致的。

美方出台“中国军力报告”恣意夸大中国军事核心竞争力,极力渲染所谓“中国军事威胁论”

从稍大些的背景说,冷战后相当长时间,美方在东南亚着力不多。美国国内有些人认为,这导致东南亚出现力量真空,而中国恰恰是在逐渐填补这一力量真空,所以美国必须扳回局面。

  在军方和美国国会与外事相关的委员会里,“鹰派”观点和“中国威胁论”占明显上风,一些高级军官和资深参议员主张通过军舰巡航等更加强硬的措施否认中国在南海的领土主张,强化美国在东南亚的军事存在,并加强美国与东南亚国家的军事同盟。

观察员宋晓军认为,美方今年出台的“中国军力报告”对中国正常的国防和军队现代化建设妄加猜测,恣意夸大中国军事核心竞争力,极力渲染所谓“中国军事威胁论”。
美国发布的“中国军力报告”更强调中国的军事能力建设,包括军事核心竞争力对美国军事技术和军事能力的挑战。这一点比较突出。其中特别强调了中国反卫星技术、无人机技术和隐形飞机技术等等,总之对中国军事核心竞争力作了夸大的描述,以至于美国必须要积极应对。这是这一版美国发布的“中国军力报告”的最大特点。

因此,在南海问题上,很难说美国军方有什么“远大”的目标,其实际目的主要是在预算体系内“争锋”。相比而言,奥巴马和美国政府也许倒是有一些长远目标,那就是将东盟国家重新拉入美国、日本为中心的国际经济机制,其工具就是借助TPP。不过,在这一过程中,军事力量并非是美国的首选手段。

  包括美军太平洋司令部司令哈里斯在内的一些美国海军高级军官,在此前数月中一直私下主张美军应该更积极地在南海相关争议海域进行“航行自由”行动,派遣军舰驶入争议海域尤其是十二海里范围内:作为日裔美国人在美军中的最高级别将领,哈里斯在多个场合表示,中国在南海的领土主张会对美国的经济与安全造成深远影响,应该予以强硬反制。在去年12月的参议院听证会上,哈里斯表示美军在南海通过军舰巡航和飞行巡逻从而宣示“航行自由”和“飞越自由”至关重要。

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因此,白宫、美国政府事务层决策者、军方等,在南海问题上一拍即合,因此才推出了南海的两次“航行自由”行动。今后,这样的行动可能还会出现,但也不会太多。其频率、强度可能基本上会与争夺预算的急迫性相关。

  持同样立场的国会鹰派议员也认为,美军进入争议岛礁十二海里领海巡航可以更清楚地宣示美方在相关争议中的立场,即美方不承认中国对南沙群岛诸岛礁的主权主张。“鹰派”议员的代表人物、参议院军事委员会主席、2008年共和党总统候选人麦凯恩认为,如果美国政府一再限制海军进入相关岛礁十二海里范围内巡航,事实上就是承认了中国对相关岛礁和海域的主权,是对地区稳定尤其是对美国在东南亚地区的战略盟友不负责任的态度。

美国需要大量军费开支维持在全球的军事力量

在美国历史上,由于军队的预算要求倒逼政府调整外交动作,并不是第一次。早在二战结束后的1948年,美国打算在西太平洋划定防御圈之际,原本要划设较小的范围,但由于军方要求必须保持既有预算投入,因此最终防御圈划到了整个“第一岛链”。将近70年后,类似的事情仍然在美国上演。

  国会“中国”党团(以对华政策为主要关注的议员团体)领袖、众议院军事委员会下设海权与军力投送委员会主席福布斯也在多个场合表示对白宫的失望,并对中国军事力量的增强和在南海的领土主张表示担忧;福布斯在接受采访时表示,白宫应该对中国在南海建造人工岛屿等激进行为进行“惩罚”,并增强自身在南海的军事存在。与麦凯恩、福布斯等人持相同观点的还包括参议院相关委员会的主要领袖:军事委员会副主席里德、外事委员会主席寇尔克、外事委员会副主席曼南德斯等“鹰派”议员也多次公开表达了对中国的担忧,并联名起草公开声明要求白宫以更强硬的姿态“惩罚”中国。

美国试图强化“中国军事威胁”增加军事预算投入
美方的这份“中国军力报告”不仅对中国国防和军队建设战略意图、军兵种发展、太空、网络、军事透明度等方面进行无端指责,也无视中方为维护地区和世界和平稳定所作的积极努力,对中国和平发展战略、对外政策、东海和南海正当维权行动肆意歪曲。观察员宋晓军指出,美国不断强化所谓的“中国军事威胁”,非常重要的一个目的是为本国增加军事预算投入。
美国国防部非常希望美国国会给军队增加拨款,而且这个拨款是基础国防军费。按照美国国会2011年通过的一个预算控制法案,美国将来的基础国防军费支出只有5000亿美元。但是在今年2月份国防部和通过奥巴马公布的军费数额是5340亿美元,这就超过了美国国会的预算控制法案要求。国防部认为这么少的钱没有办法运行,所以想通过这所谓的“中国军力报告”说服国会,最终破掉预算控制上线,给国防部多拨350亿美元。

就在2月初,美国国防部又放出风声,2017财年的预算要求将达到5827亿美元,超出现有预算限制数百亿美元之多。美国国防部能拿到国会的批准么?这恐怕就要取决于五角大楼在2016年如何继续“包装”假想敌,为自己争取明年的“蛋糕券”了。

  与国会议员的鹰派对华政策不同,白宫在这一问题上的立场并不明确甚至自相矛盾,以至于众多国会议员批评“白宫的对华政策就是——没有政策”。

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  一方面,自第二个总统任期以来,奥巴马的“重返亚太”战略把中国作为外交政策的重心之一,一再敦促中国遵守国际秩序,并称中国在南海的领土主张是对地区稳定与安全的严重挑战;另一方面,奥巴马在对华问题上并不决绝,并没有像国会“鹰派”议员要求的一样“亮底牌”、采取军事手段制衡中国,而是想尽办法避免和中国发生直接军事冲突。

美国一直宣扬所谓“中国威胁论”

  在外交事务方面,奥巴马第二任期任命的国务卿克里(接替辞职的希拉里)、防长哈格尔都算是相对温和的“鸽派”——克里在提名听证会上表示“担心美国在亚洲增加军力会激怒中国”,防长哈格尔更是难以服众,既搞不定鸽派,也搞不定鹰派,以至于“被辞职”。显而易见,这样的人事任命也不能满足奥巴马政府所谓的“对华政策”。皮尤研究中心(Pew
Research
Center)于2013年底公布的调查报告显示,约有52%的美国民众对奥巴马政府的中国政策表示不满,这足以说明奥巴马政府的中国政策收效欠佳。

需高度警惕美国意图控制舆论破坏中国建设发展
这是美方自2000年以来连续第16年发表所谓的“中国军力报告”。观察员宋晓军强调,美方一再发布所谓的“中国军力报告”,意在营造不利于中国发展的舆论氛围,对此,要保持高度警惕。
2000年时,美国众院通过的国防授权法案中规定,每年国防部必须提交一份“中国军力报告”。2000年之后,中国经济和中国军费都得到较快速发展,军费增幅也较快,所以美国国防部通过试图说服国会的军力报告就一年比一年变本加厉来宣扬所谓的“中国威胁论”。
最近美国无论是政界、国会还是学界,“中国威胁论”呼声非常高,比如南海问题、在东海划设防空识别区问题、中国新装备发展问题,甚至有一些美国军方官员也在不断指责中国在南海的正常建设,包括防空识别区的正常建设。在这样的背景下,美国出台“中国军力报告”,自然会成为美国宣扬“中国军事威胁论”的一个版本,或是一个剧本,所以未来面临这样的舆论环境,某些国家会不断通过一种搅局的方式来挑逗周边国家,破坏中国的发展建设。对此,中国要保持足够的警惕。

  亚太是奥巴马最后的赌注

  奥巴马的对华政策如此别扭,首要原因是自其上台以来一直面临的国内困局。贯穿整个奥巴马任期的主题是美国的国内问题:自上任伊始,奥巴马政府面临的主要问题就来自国内而非国外:高失业率、难以为继的经济增长、政府居高不下的财政赤字使得美国民众难以将目光转向国外。另一方面,奥巴马自己力推的医改法案、移民改革和枪支管理也占据了其大量的精力。在共和党先后控制参众两院后,奥巴马面对的局面更加艰难,这使得他很难把主要精力放在应对中国崛起上。与此同时,奥巴马任内五角大楼、国务院的经费开支一再削减,无论是外交行动还是对外军事行动都受到经费削减的限制,这也使得白宫在具体措施上的选择受到局限。

  另一个原因是,随着中国经济和国际地位的崛起,美国不得不依赖中国在诸多国际事务上发挥作用,贯穿奥巴马任期内的中美关系合作大于分歧。自奥巴马上台以来,中美经贸往来持续升温,中国已经是美国对外出口的最主要市场之一,中国对美投资也经历了大幅度的增长。在政府层面,一方面,中美两国包括战略和经济对话、省州长论坛在内的多领域高层对话进一步加强,另一方面,中美两军的友好往来也在日益完善。此外,在朝核、伊核等国际问题上,美国对中国的依赖度也进一步增强。这些原因共同作用,使得白宫不得不在对华政策上慎之又慎,避免直接军事冲突或擦枪走火破坏中美两国大局。

  而奥巴马此次批准美军太平洋司令部采取“强硬”措施巡航南海,并考虑采取进一步军事手段应对“中国威胁”,某种程度上是迫不得已。

  奥巴马总统任内的外交重点一是在阿富汗和伊拉克撤军,二是完成重返亚太的战略布局。然而美军仓促撤离中东造成的权力真空在现在看来已经造成了不可挽回的影响。在阿富汗问题上,奥巴马本期望通过2009年-2014年的增兵“速战速决”,彻底结束自2001年以来美军在阿富汗的军事行动,然而阿富汗政府军不能独自应对美军撤离后留下的烂摊子,民选政府更是无力应对地方武装、宗教势力。与此同时,随时可能卷土重来的塔利班武装已经不再是预言,昆都士的沦陷足以证明在塔利班武装面前美军的不可或缺。这一系列因素导致奥巴马一再推迟撤军计划——就在本月15日,奥巴马不得不宣布5500名美军至少还要驻扎到2017年。

  在伊拉克,美军的撤退同样造成了不稳定的政治局势,ISIS极端武装乘虚而入夺取多个战略重镇,其在中东及北非地区肆无忌惮的渗透也使得叙利亚内战进一步恶化。在本周的参议院听证会上,美军高级将领已经提出增兵伊拉克的计划,这无异于全盘否定了奥巴马早期的伊拉克战略。随着俄罗斯介入叙利亚局势,奥巴马的计划非但未能在中东地区重塑秩序,反而是“引狼入室”、“引火烧身”——可以说,奥巴马任内的中东外交是失败的。

  随着总统任期行将结束、中东政策面临全盘失败,亚太政策成为了奥巴马最后的赌注,如果不能够在亚太地区有所建树、满足国会和军队“鹰派”日益高涨的呼声及其亚太盟友对“老大哥”的期待,奥巴马整个任期的外交政策便乏善可陈,更遑论留下什么外交遗产:一些美国国内分析甚至指出,奥巴马“软弱”的外交政策会极大降低美国在其亚太盟友心中的可信度,这将是下一任总统不得不面对的危机。

  正是在这样的背景下奥巴马批准了美国海军的“航行自由”行动,可以说,这是奥巴马在中东战略失败后挽回颜面的一步棋。我们从哈格尔辞职后上任的新防长卡特也可以看出奥巴马对华政策的变化——较其前任的“鸽派”立场,卡特在国防部和军队内部有广泛的人脉,且其“亚太再平衡”的思路是以军事部署、军力前突为主,依托岛链体系构筑针对中国的防御网,符合“鹰派”的呼声。因此,此次“拉森”号驱逐舰巡航也许只是奥巴马政府较之前更为激进的新对华政策的一个开端——中美新型大国关系是否能如中国所愿为未来的亚太秩序奠定和平的基础,还要美国对华政策的下一步走向了。

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